2005年4月24日 星期日

誰該擁有公共政策的選擇權?

(社會問題的定義並非是客觀中立的存在,在不同的價值、意識型態、權力、或利益取向之下,它被賦予了某種特定的意涵,而這就是公共政策的根本來源。有鑑於此,制訂公共政策的權力恐無法再由技術官僚所獨佔,而是必須保留在公民的手中。)

公共政策之制訂乃是來自於我們對於社會問題作了什麼樣的定義,因此,在論述公共政策的選擇權之前,可能必須先探討社會問題的本質。呈現在我們面前的社會問題,它的定義其實並非是客觀中立的存在,其包含了許多各方力量運作的可能性。為什麼會這樣主張呢?那就是社會問題的本質基本上是與自然科學所面對的問題不同,根據Rittel & Webber(1973)之觀點,自然科學所處理的問題是溫馴的(tame)問題,容易清楚的定義並解決,但是社會科學所面對的問題則是完全不同,它所處理的是邪惡的(wicked)問題,無法用科學的方法來馴服它們。尤其是在一個多元的環境裡,社會問題通常也是無法完全的描述,也因此沒有客觀一致的定義,所以用來解決社會問題的政策可能無法分辨出是否正確,也可能無法找出最好的答案。

然而,基於現代化科學的理念,專業化被視為是追求完美的最佳途徑,專家們被視之為工程師一般,透過他們對於科學工具的運用,社會問題的解決似乎是輕而易舉的。Dror(1967)指出,系統分析師(system analysts)以往皆相當的自負,以為他們專業的知識可以來解決任何政策的問題,他們拒絕相信技術性的規劃無法促進人們的福祉,他們也不願放棄另一個理念,即經由那些科學工具的運用,完美是可以達成的,而以往對於所謂的「公共利益」也往往是由這些專家來給予詮釋。

可是Rittel & Webber指出,上述的自信心已經是逐漸的薄弱,我們開始瞭解最困難的問題是如何去定義問題(分辨一個觀察的現象及一個預期的現象),及如何去放置問題(在複雜的因果體系中,問題要被放置於何處),尤其是當我們把價值的因素放進來一起思考之後,問題就顯得更為棘手,也就是因為如此,Rittel & Webber將社會問題稱之為邪惡的問題。許多不同的團體或個人,基於他們不同的價值取向、意識型態、或利益取向,對於此邪惡問題的解決可能就有著不同的方案,而這一些方案並無所謂絕對的對或錯的差異。

再者,一個邪惡的問題是可以由許多方法來給予解釋,無形之中,選擇解釋的方法也就決定了問題解決的途徑,例如犯罪率的提昇可以被解釋為:沒有足夠的警察、校園墜學率太高、法律不合時宜、槍枝太過於氾濫、毒品問題嚴重…等,那到底那一個解釋才是對的呢?其實,沒有一個規則或是程序可以來決定那一個解釋才是正確的,選擇解釋的途徑是獨斷的,一個人的價值態度或利益會來引導他所要作的選擇,而且每個人可能都會嘗試選擇對他最為有利的方向來解釋。而這也就是為什麼Kingdon(1984)特別指出的,問題的定義往往會有很大的政治後果,有一些人可能因此而獲利,但是卻有一些人可能會因此而受到傷害。因此參與問題的定義者,往往會希望問題的定義朝著自己的希望方向走,至少不希望問題的定義會增加自己的負擔。

因此,社會問題的定義基本上就是一個政治議題,而這也就是為什麼Rittel & Webber所說的,「政府規劃的問題—特別是那些社會及政策的規劃—都是很難去定義的;他們的定義是倚賴於捉摸不定的政治判斷,然後以此來解決問題。」也就是因為如此,社會問題的定義往往是在我們尋得解決的方法之後,才會逐漸的明朗化。這也是說,問題的定義與問題的解決方案是同時在進行的,只有在解決的方案確定之後,社會問題的定義才會成形。因此,一個重要的觀念就可由此來引申,社會問題並非是客觀的存在,而是決定於我們要如何的解決它。這也是Lindblom & Cohen(1979)對於問題定義的見解,他們說「尋得一個問題的權威式解答,通常似乎都是失敗的,這是因為質疑者及批評者可以很容易的宣稱問題被錯誤的定義。其實,問題並不是客觀的存在那裡(out there),讓我們去發現它,我們作了一個選擇來形塑我們的問題(we make a choice about how we want to formulate a problem)。」相同的,政策規劃學者Davidoff(1965)也認為價值是無法從所謂的理性規劃模式中去除,他主張政策的制訂通常是一種選擇而不是事實的認定(a matter of choice, never of fact)。

由上述的論述引申,那麼接下來的問題就是誰該擁有這個選擇權呢?如果社會問題的定義是源自於政治判斷,而這個判斷是受到價值、利益、權力的影響,那麼,技術官僚對於社會問題的見解或是對於公共利益的詮釋,可能不會遠比一般民眾還來的高明許多,因此,在此情況之下,尤其是在一個民主的社會裡,此選擇的權力是否就該保留在公民的手中呢?

2005/04/24 發表於政大社科院政策論壇