2007年1月27日 星期六

從轉型正義看土地改革

今天,在台灣的歷史上有其重要性,因為「實施耕者有其田條例」,就是在一九五三年的一月二十六日公佈施行的。

國民政府當時為了要施行土地改革,必須將農戶進行分類,它將台灣農戶分為「地主」及「佃農」兩種階級,前者大抵為剝削者的代名詞,是必須予以消滅的;至於後者則是廣大的被剝削貧窮階級。國民政府以前在中國大陸統治時期也進行過土地改革,它是如何來進行農戶的分類及定義?

據筆者的研究,國民政府來台之前、與其來台之後,對於農戶的分類及定義是迥然不同的。也由於「分類」及其「定義」的不同,衍生出相當不一樣的政策效果。

根據一九二八年中央土地委員會所發表的土地調查資料,農戶分為:貧農、中農、富農、小中地主、及大地主五大類別,這明顯是多於台灣的二大類,而其對於「地主」這項分類的定義又為何呢?經過換算,至少必須擁有三點一七甲的土地才夠資格被稱之為「小地主」;據調查,台灣當時符合此標準的比例僅為所有農戶的六點七七%。

另外,倘若再以一九三三年行政院的調查為例,則是必須要擁有五點二八甲的土地才夠資格被稱為地主的;相對的,台灣農戶符合的比例則是更低,僅為二點八八%。再舉一九四一年主計處統計局發表的統計為例,約需擁有十九甲土地才夠資格被稱為地主,台灣當時卻約僅有○點九%的農戶符合這個資格;另經該局於中國十一省八十九縣的調查與統計,地主戶數共僅為一五四五戶。

經由這三項統計數據的類比,皆表示當時絕大多數的台灣農戶,其擁有的土地面積都是低於中國大陸地主所擁有的耕地規模,這也就是說,倘以國民政府於統治中國大陸時期的標準來衡量,台灣絕大多數的農戶皆是不夠資格被稱為地主的。

但是,為了實施耕者有其田政策,過去在中國大陸時期對於農戶的分類及地主的定義皆被修改,並作了大幅度的擴張,大抵只要是把土地出租予他人耕作,不論其擁有土地面積之多寡,皆被定義為地主,這使得台灣的地主戶數竟然高達一○六○四九戶,其中大多數皆為共有出租耕地的業主們,他們大多只是擁有幾分地而已,卻僅因為土地出租而被徵收,喪失了土地所有權。

由此,帶來了許多土地所有權人的悲慘人生,他們的生活立即陷入了窘境,生活的條件反而比原先的佃農還不如,據當時立法院內政考察團的估計,受打擊的人口數竟高達二百萬人。
經由上述例子可知,農戶的分類及定義、與土地改革政策的施行皆是由權力的擁有者所掌握及操弄,並隨著主政者的需要而來改變的,諷刺的是,擁有土地所有權的台灣民眾卻反而是無權置喙的!由此帶來的是台灣多數業主(非地主)的悲慘命運。如今,政權雖已轉移多年,執政者也信誓旦旦要求轉型正義,但是該屬於他們的正義卻是一直都還沒有來到!

2007/01/26 發表於《自由時報》,A19,自由廣場。

2007年1月23日 星期二

問題不在鞋子、大鎖

倘若想對「權力」有深入瞭解,立法院休會前一天的暴力衝突,是個最佳的例子;觀察的重點可能不是那一些看得見的衝突,而是在那些看不見的事前議程設定;那才是權力運作的精髓所在。

兩位著名政治學者Bachrach & Baratz,很早之前即提出所謂的「權力的第二個面向」,指出「權力不僅是出現於參與者在決策過程之中的行動,更是表現於特定的參與者或是事件被排除於決策過程之外。」彼等主張,政治組織也會像其他的組織一樣,發展出一種「偏見的動員」,它們會對於某些事件顯得特別的偏愛,相對地,對於某些事件就會特別的予以壓抑或是排斥。有一些的議題因此是可以被允許進入政治議程之內,但是其他的議題則是不被允許的、或是縱然被允許,也是會被有意圖的技術性安排。

這兩位學者因此認為,對於權力的理解,必須包含那些對於弱勢行動者的阻礙,要考量那些致使委屈或是不滿無法轉化為參與行動的結構及制度上的障礙,這是因為擁有權力者往往能夠事先透過議程的設定(agenda setting),來排除權力弱勢的一方,使得他們無法獲得公平的競爭。也就是說,議程如何設定,反而是關鍵之所在,它往往成為權力擁有者有意圖的安排。

這也就是為什麼立法院程序委員會,會由過去威權時代的冷衙門,變成了如今炙手可熱的單位。可以說,這次立法院衝突的關鍵,可能是在於議程的設定,而不是部分媒體所強力傳播的那一隻突然飛來的鞋子,也不是機車大鎖。

2007/01/22 發表於《自由時報》,A19,自由廣場。

2007年1月11日 星期四

土壤污染及其整治策略之深思

民國50年代起台灣工業大幅的起飛,經濟成長也相對的耀眼,這與政府於民國49年制定「獎勵投資條例」有絕對之關係。雖然該條例主要目的之一是要以減免稅捐的規定來吸引外國的投資,但是其中也包括了七條有關於工業用地編定、取得及使用管理之規定,如工業用地之取得可由政府主動就公有土地或私有農地加以變更;或凡創辦工業或擴展原有工業經經濟部證明確有特殊需要者,得購買或租用編為工業用地區域以外之私有農地,變更為工業用地。雖然後來「獎勵投資條例」經過多次的修定,但是卻維持上述便利興辦工業人取得所需之建廠用地的主旨。

這使得興辦工業人所選擇之工業用地有許多皆是位於都市附近交通及公共設施方便之平坦農地,在缺乏細緻都市計畫、建築管理及土地使用管制的情況之下,工廠房舍隨意的興建,並且沿著主要交通幹線做帶狀及蛙躍式的發展。這種缺乏計畫的土地利用方式,造成農業用地大量的轉變為工業用地,引發了農工爭地的現象,並且嚴重破壞了生活環境品質。此外,民國60年代,為了促進經濟成長及增加國民就業機會,政府積極努力推展工業的發展,而工廠的設置地點除了由政府主動規劃工業區之外,也允許許多中小型的工廠設置於鄉村地區。再加上許多非法設置的地下工廠也充斥鄉間,使得許多中小型的工廠設置於都市周遭及鄉村地區,這些工廠之旁往往就是優良的農田,此種農田、工廠交相雜處的景象也蔚為臺灣奇蹟的一個部份。然而,由於設廠之初並未考量環境污染問題,在節約成本並儘量創造利潤的原則之下,工廠在防治環境污染方面的作為幾乎是完全付之闕如,在生產過程中所製造出來的污水、廢物、廢氣、或噪音皆可自由的排放入大自然裡,由毗鄰的農田及社區,甚至是廣大的社會來承擔工廠生產的外部成本。諸如此類的例子在台灣俯拾即是,並可謂是屢見不鮮。

然而,這種污染的情形並非是不用付出成本的,它長久以來就逐漸的在反噬我們的社會,其中土壤及地下水的污染就是一個嚴重的課題。由於這些工廠將作業過程中所製造出來、重金屬含量極高的工業廢水,在未經處理的情況下就直接排入農田灌溉水圳,使得引此水圳灌溉的農田,所生產出來的農作物含有對人體健康嚴重威脅的重金屬,例如每隔一段時日即會喧騰一時的鎘米事件就是一個例子,它至少是發生於桃園縣蘆竹鄉及觀音鄉、台中縣大甲鎮、彰化縣和美鎮及雲林縣虎尾鎮等。面對著這些問題我們是如何的處理?一般的作法是立即將農作物銷毀並要求農田進行休耕及整治。以往在這方面是相當缺乏法律的規範,由於有感於事態的嚴重,政府終於在民國89年制定了「土壤及地下水污染整治法(簡稱土污法)」。但是有了土污法之後,問題就可以解決了嗎?事情可能無法如此的樂觀。

這是因為土壤污染之整治充滿了相當高的困難度,其牽涉了諸多的難題,如責任歸屬、費用負擔、整治標準的設定、技術的可行性及當地民眾的權益等,即它已經超脫了單純的技術操作,變成了一個政治及社會的課題。然而,縱然是在這麼複雜的狀況下,不禁要問,是否可以藉由高科技整治方法,讓受污染土壤回復到以往無污染的可耕種情況?筆者透過蘆竹鄉個案的田野調查,發現這似乎是個不可能的任務,也就是說,高科技無法解決受污染的土壤問題。過往,蘆竹鄉土壤污染之整治曾經考慮了許多種方法,最後所選取的作法為「上下翻土處理」(其他地區的整治方法大致也都是如此),即是使用重機具開挖至表土之下的礫石層,將此層的黃紅或紅棕色的礫石層挖至表層,讓原先之表土沈沒至地底下,也就是說,整治的結果只是把受到鎘污染的土壤原地掩埋起來罷了,而且還埋的滿深的,原有土壤中之鎘元素並未因此就消失或減少,這些鎘以後怎樣的進入台灣生態體系?進而影響了環境及人們?目前似乎皆是無法預知的。而整個翻土整治計畫從某個角度視之,也只是為了滿足受檢體數據上的要求罷了,這種幾近是鴕鳥式的環境保護方法其意義到底何在呢?但,相當諷刺的,這卻是我們目前所採取的主要方法。

由此也讓我們發現一個重點,即政府對於目前的工業生產方式給予極力的維護,反而將原本應由工業界來承擔的責任,轉嫁給農民、地方社區,並由少數人來承擔。這也就是說,真正問題的焦點被模糊掉了,土壤污染問題往往被化約為土地的整治問題、或是土地規劃不良的問題,原本的工業生產方式及資本積累模式仍然是維持不變的。然而,究其根源,土壤污染之整治(非防治)已屬於問題處理的末端,當政府的政策不在源頭多下一點功夫,阻止工業生產排放出來的污染物時,其所造成的後果反而是更為嚴重的,而受害最深的就是那些社會的弱者—農民,這完全與現時代對於環境正義的要求是相違背的。因此,當我們一方面為土壤污染該如何來整治的問題所困擾之時,更應該思慮如何把問題回歸到它們原來應有的位置,要求工業界自己來承擔解決毒害污染物的責任,這可能才是問題解決的關鍵之處。

2007/01/11 發表於《地政學訊》,第2期,P.3