2012年11月27日 星期二

都更關鍵不在多數決

據聞行政院修法小組已完成《都市更新條例》修正草案,近日將送行政院會通過,並轉交立法院進行修法。審視修正草案內容,惜其基本思維及法制架構並沒有改變,行政院依舊是以「多數決」來等同於「公共利益」,只是將同意比率提高而已。

都更條例包含了許多不同的計劃,其中最為關鍵者,乃是「都市更新事業計劃」。行政院修法小組將重點聚焦於第22條,即提高都市更新事業計劃之同意門檻,例如,在民間自行劃定更新單元部分,由原先的四分之三提高至五分之四。

積極鼓勵民眾參與

近年來經由許多老農走上街頭,強烈抗議不公不義的土地徵收,讓我們社會深刻體悟,土地及房屋絕非是冰冷的物件、或是市場交易的商品,對世代居住於此的人們而言,土地及房屋是他們主觀認同的地方,是彼等溫馨、賴以為生的家。因此,當我們談論財產權時,必須將其視為是生存權與人格權等重要基本人權,絕不可隨意予以剝奪!

那麼,何時才能剝奪?必須是符合《憲法》第23條「促進公共利益」才得以為之。進一步要問,何謂公共利益?針對都市更新爭議,吳庚前大法官一針見血的指出「立法者與執法人員對『公益』或『公共利益』的認知錯誤」!他說,公共利益是「各個成員事實上利益,經由複雜的交互影響過程,所形成理想的整合狀態」,他並特別強調「在多元社會須持續的透過公開討論形成共識」,這才是公共利益。李惠宗教授也指出,「非『多數人同意』即可作為『結果』,據以認為『多數私人利益之總合』等於公共利益。」

公共利益須由大家共同來形塑。該經由嚴謹的行政程序,在資訊公開及賦權予民眾,於公平公開參與、溝通及討論下,最後所獲得的共識之謂。為捕捉公共利益,我們必須拋棄過往由少數行政官僚及學者專家獨斷的治理方式,而是積極鼓勵民眾參與,在尊重不同知識體系(如地方及傳統知識)、多元價值選擇(如土地是家、非賣品),來正當化及合理化公共利益的內涵。如今,聯合國及國際組織多用「共同利益」來取代「公共利益」一詞,避免將「公共利益」與「私人利益」對立,落入於「少數服從多數」、數人頭的舊思維。

因此,都市更新的成敗,關鍵之一在於「都市更新事業計劃」的計劃形成程序,而不是多數決門檻的提高。這表示《都市更新條例》第19條及《行政程序法》都要大幅度修正,並將聽證會機制納入。同時,也要嚴肅考量由民間自行劃定更新單元正當性。多年前,我國在制訂《行政程序法》時,原本欲師法德國法制,將「計劃確定程序」納入,惟政府當時仍深處舊時代,致使第五章「行政計劃」僅象徵性保留二條,無法發揮作用。如今,台灣社會已大步向前,政府及其利益聯盟卻依舊扭曲問題本質,不願意將公共利益的詮釋權釋出,這讓人深感遺憾!

發表於《蘋果日報》,2012/11/27,A14。