2013年10月14日 星期一

掛著羊頭的全國區域計畫

     天兔強烈颱風來襲,再度讓大家憶起過往風災所發生的許多土石流及重大天然災害。為了解決或減緩這些災害,這些年來我們都寄望於國土計畫法的制訂,以為該法的通過與執行必將可以解決這些問題。惟國土計畫法草案雖已多次送進立法院,但離三讀通過仍然是遙遙無期,在此情況之下,行政單位另立巧門,欲以全國區域計畫來替代國土計畫法,內政部並於今年八月提出「全國區域計畫(草案)」,非常值得大家的關注。

全國區域計畫只會土地房屋不公義擴大

     與國土計畫法草案一樣,表面上,全國區域計畫(草案)似乎也是非常注重國土保育、永續海岸、農地保護及全國糧食安全,但這恐是虛晃一招,因為其真正的目的卻是在於「建立計畫指導使用機制及簡化審議流程」,這包含了二個重點:(1)未來直轄市及縣市得自行辦理新訂或擴大都市計畫,無須再提區委會審議;至於環評部分也將大幅簡化,未來將只辦理全區域的政策環評,不再辦理10公頃以上的新訂都市計畫案;(2)訂定「開發利用申請設施型使用分區變更區位」指導原則,簡化開發許可之審查流程,這使得全國區域計畫(草案)有極大篇幅皆是著重於非都市土地的重新分類及開發變更使用,而這可能才是全國區域計畫(草案)的真正重點。

     非常關鍵地,在全國區域計畫(草案)中,非都市土地將重新進行分類,分為「資源型使用分區」及「設施型使用分區」。為何要如此分類?其分別之定義為何?全國區域計畫(草案)並未有清楚之說明。針對後者,並將訂定「開發利用申請設施型使用分區變更區位之指導原則」,未來申請開發利用需辦理土地使用分區變更者,其申請許可條件得予以簡化,並將訂定寬嚴不一之差別許可條件。

     重新將非都市土地分類是個非常重要的議題,因為公共政策的著名研究學者長久以來就指出「分類」對於公共政策制訂的重要性,例如,Deborah A. Stone就說,「政策制訂是對於下列事項的恆常競爭,這包括了:分類的標準、項目的界線,及那些引導人們行動的觀念的定義。」;另外,John W. Kindon也主張,「分析任何事情的第一步就是要把它放置在適當的分類項目之中,人們看待一件事情將會因此有很大的差異,倘若我們將其放置在不一樣的項目之中。因此,許多對於問題定義的爭辯都是在於將會使用何種的分類,及使用的方法。你可能無法經由分類項目來評斷一個問題,但是這個分類將會結構了人們對於這個問題許多重要面向的觀點。」由此進一步的引申,那就是,「分類」及其內涵並非客觀中立的呈現在我們的社會,它其實是深受了主觀價值、利益及意識型態的影響。

     全國區域計畫(草案)重新將非都市土地分為二類,多出一個「設施型使用分區」,雖然巧妙地用環境容受力及成長管理予以包裝,但仔細觀其內容,非都市土地的快速變更開發使用、不用環評、並讓地方政府直接擁有這個權力等,可能才是全國區域計畫(草案)的真正目的!至於是否能夠減緩災害的發生,誰又在乎呢?

發表於《YAHOO房地產專欄》,2013/9/25。

2013年10月13日 星期日

台南市府玩弄兩面手法

     就在苗栗大埔事件招致嚴厲譴責之際,民進黨執政的台南市竟然也出現類似情況。台南市政府及交通部為了鐵路地下化,計劃將鐵軌東移,進行土地徵收,拆遷407戶。市府上周舉辦拆遷戶安置座談會,自救會前往抗議,不幸發生暴力推擠,會長額頭受傷縫了五針,卻仍招致不理性之批評。

     鐵路地下化工程至少包括了三項計劃的擬定或變更,分別為:興辦事業計劃、都市計劃及土地徵收計劃,除都市計劃由地方政府擬定之外,其餘皆由中央政府掌控。興辦事業計劃的重點在於工程技術,都市計劃在於土地使用配置,土地徵收計劃則是著重於徵收必備要件。長期以來內政部土地徵收審議功能不彰,錯誤地以都市計劃之通過作為徵收所需公益性及必要性之擔保,僅進行形式審查,致使我國土地徵收案件幾乎都是通過的。因此,在法令未修改之前,自救會的唯一希望乃是在於都市計劃。

     非常遺憾地,都市計劃所追尋的公共利益乃是由少數人所組成的委員會來專斷。以台南市政府都市計劃委員會為例,成員共23人,其中9位為教授學者,其他大多數皆為市府行政官員及建築開發商業同業公會代表,市長本人並為主任委員。在這種利益沒有迴避的體制下,市府右手提出計劃書,左手進行審查,試問,這會不過嗎?其雖舉辦說明會,大抵也只是做個樣子,都市計劃乃成為首長利益交換及剝削人民的工具,台灣各地皆然。目前,政府赤字嚴重,都市計劃也成為解決財政困窘的利器。但是,這卻是剝奪了許多善良老百姓的財產權及生存權。

座談嚴格限定議題

     今年四月,《都市更新條例》三條文被宣布違憲,使得這個剝削體制的改變稍露曙光。大法官指出都更部分條文不符合《憲法》要求之正當行政程序,應規定由主管機關以公開方式舉辦聽證……始無違於《憲法》保障人民財產權及居住自由之意旨。」在土地徵收制度未改之前,試問,影響範圍、層面皆較都市更新更大之都市計劃,卻未舉行聽證會,如此之作法合憲嗎?

     在偏頗制度之外,市府也玩弄二面手法,一方面舉辦座談會,作態傾聽民意,另一方面卻嚴格設定議題,限制人民只能在市府決定的遊戲規則內發言。今年二月,我受邀參與「鐵路地下化工程論壇」,提出土地徵收問題,皆被主持人制止,表示會議僅能談工程技術。如今市府再度舉辦座談會,卻只談「拆遷安置」,並阻擋利害關係人與會,霸道行徑讓人瞠目結舌。

     自救會要求論辯土地徵收之要件,擁有權力的市府卻只願意談工程及拆遷,看得見的衝突自然無可避免,自救會因此承擔許多罵名。惟當市府在指責自救會時,又有誰看見制度及議程的暴力呢?近日大家皆言「沒有程序正義,就沒有實質正義」,市府有做到嗎?誰才是真正的施暴者呢?

發表於《蘋果日報》,2013/10/01。