2014年1月16日 星期四

Dismantling committees in favor of public talks

The Taichung High Administrative Court’s recent ruling that the Miaoli County Government had illegally destroyed houses belonging to four families in Dapu Borough (大埔) last year is of major significance.

Apart from clarifying that zoning and forced expropriations of land must comply with certain conditions and must not overstep constitutionally guaranteed human rights or property rights, another point worth considering is whether committees should have the power to decide whether land expropriations are in the public interest or if they are necessary. It is also worth asking whether the Urban Planning Committee and the Land Expropriation Examination Committee serve their purpose.

The committee system was born of a move toward a more technocratic model of government. It grew out of the reform movements in the West in the early 20th century, when the views of technocrats — who were regarded as objective and neutral — came to be trusted more than those of politicians — with their tendency toward subjective bias — for the formulation of political policies.

This resulted in a paradigm shift in politics, in which committees of experts were established and gradually came to be more important in the running of a nation.

However, it became apparent over time that the committee system was not actually working in the public interest and in many cases merely served the private interests of the elite minority.

The root of the problem, again, was politics, with the social elite trying to secure power for themselves, hiding behind the legitimacy afforded them by the opinion of technocrats and bypassing participation in the democratic process by ordinary people.

This technocratic model was later widely disparaged and gradually fell into disfavor during the late 20th century. It was replaced by deliberative democracy, which pays attention to public opinion and due process.

Unfortunately, Taiwan has failed to reform the committee system and the technocratic model is exacerbated by the context of the authoritarian political system in which it exists. For example, the Urban Planning Committee may seem to be composed of experts, but in reality government officials — whether they be from the central government or are local officials — make up almost one half of its members. The rest of the committee are experts nominated by ministers. Therefore, the government has complete control of the committee’s composition.

As such, despite the whole raft of problems with the plan for the Taoyuan Aerotropolis, Vice Premier Mao Chi-kuo (毛治國) still insisted that it be passed last year and the Urban Planning Committee complied.

The committee boasts more than 40 years of experience in all, but for what? Even though the Ministry of the Interior was ruled against in the Dapu case, it blamed the academics in the Land Expropriation Examination Committee who had provided advice.

The committee system is designed to protect those in power and suppress the weak and vulnerable. It is neither necessary, nor does it operate in the public interest.

This is why many non-governmental organizations are pushing for committees to be replaced with public hearings, and why the Council of Grand Justices ruled last year that parts of the Urban Renewal Act (都市更新條例) were unconstitutional.

Now that the Taichung High Administrative Court has made this important ruling, it is high time that the committee system is dismantled.

Hsu Shih-jung is a professor in National Chengchi University’s land economics department.

Translated by Paul Cooper

Published in the《Taipei Times》, 2014/1/16.

2014年1月15日 星期三

聽證會取代委員會

大埔四戶終獲勝訴,在制度面上意義重大。除了確定區段徵收仍須吻合土地徵收必備要件、不得逾越憲法人權及財產權保障紅線之外,另須注意的,乃是土地徵收公益性及必要性的決定權,是否仍適合由相關委員會來專斷?都市計畫委員會及土地徵收審議委員會是否仍值得信賴?

理論上,支撐委員會機制的是專家主義。二十世紀初期,西方改革運動興起,主張由專家來取代政治,因為專家代表客觀中立,政治則是主觀偏見,政府的行政作為因此要排除政治,並由專家來進行統治,各式專家委員會遂相繼成立。惟,事後深刻反省,卻發現專家委員會機制並未促進公共利益,反而多是在維護少數菁英的私利。論其本質其實仍是政治,是社會上層階級的巧妙奪權計畫,企圖用專家的專業形象來取代民主參與。上世紀中葉之後,在嚴厲批評下,專家統治模式逐漸式微,取而代之的是尊重民意及踐行正當行政程序的審議式民主。

遺憾地,我國的委員會機制不僅至今未改,竟然還是個專家主義配上威權政體的加強版。以都委會為例,表面上似由專家學者組成,實際上,不論是地方或是中央,政府官員就幾乎佔了一半;加上,專家學者由首長派聘,政府因此可以完全掌控。這也就是桃園航空城都市計畫問題一籮筐,但毛治國副院長卻膽敢要求去年底前務必通過,而都委會也確實遵照辦理,縱有資深委員誇稱自己有四十年審查經驗,又如何呢?土徵會也不遑多讓,內政部如今敗訴了,竟諉過給配合的學者,讓人搖頭。

委員會是個威權保守、強凌弱的政治壓迫機制,根本無法體現公益性及必要性,而這也就是民間團體強烈要求用聽證會來取代委員會的主因。繼去年都更條例部份條文因相同理由被大法官宣判違憲後,如今行政法院再做出重要判決,翻轉委員會機制的時候應該是到了。

發表於《自由時報》,〈澄社評論〉,2014/1/10。原文標題:翻轉吧,委員會。

立即廢除區段徵收!

我國土地徵收向來浮濫,除了為人詬病的一般徵收外,就是我國獨創的區段徵收制度。何謂區段徵收? 1986年《平均地權條例》修訂時,將其定義為:「本質雖仍為政府以公權力強制取得土地之徵收性質,但事實上,已演變為另一種形式之強制性合作開發事業。」從此,政府將區段徵收視為是與民間合作的土地開發,以此來規避土地徵收必備要件之拘束,區段徵收遂演變成為公部門取得公共設施用地、挹注財政及土地炒作的最佳利器。
政府財政愈是困窘,區段徵收愈是大受青睞,因為它除了可幫政府快速無償取得公共設施用地之外,並可獲得大面積的可建築用地(俗稱配餘地),經由配餘地的讓售或標售,可用來挹注政府財政之所需。因此,1990年行政院特別核定「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時,一律採區段徵收方式開發。」後來又有十多種法規於制訂或修訂時,相繼納入區段徵收,這使得被徵收的土地倍增。
政府雖將區段徵收定位為合作開發,但事實上,土地所有權人是被強迫參加,完全沒有拒絕的權利。政府認為透過都市計畫手段,土地開發完成後,原本的農地變更為建地,當地也開闢了公共設施,地價自然上漲,由此認定原土地所有權人是得利者,基於「土地使用變更回饋理論」,原土地所有權人因此必須有所貢獻,其主要的做法就是「捐地」。許多經驗顯示,原土地所有權人大概必須捐獻高達70%左右的土地給予政府。
這套精心設計的制度看似合理,其實卻隱藏了許多嚴重問題:
第一、區段徵收雖與一般徵收有異,但本質上仍屬於土地徵收之一種,是對人民財產權、生存權及工作權的剝奪,必須符合憲法及相關大法官解釋文規定。即區段徵收仍然必須嚴格遵守土地徵收所必備的嚴謹要件,如增進公共利益、必要性、比例性、最後手段、及完全補償等。遺憾的,若以這些要件來檢視目前許多區段徵收案,皆是不吻合的。也就是說,被迫捐獻多少土地是一回事,但是,是否符合徵收要件才更是核心關鍵!
第二、倘政府仍刻意要將區段徵收定位為合作開發,那麼雙方應該是公平的,政府必須獲得原土地所有權人同意;或者,這樣的合作開發須由原土地所有權人發動,由他們提出開發及回饋計畫,政府僅擁有核可權,而絕不是越俎代庖,逼迫他們一定要開發。例如,目前針對老舊工業區的變更使用(如遠東及裕隆集團),政府特別訂定審議規範,由民間主動提出,雙方由此簽訂開發協議,由業主提供捐獻,並非是由政府強迫變更。那為何在農業區就會有如此大的差異?這明顯是歧視農民及欺負社會弱勢。
第三、土地是用來生活的,不是用來買賣炒作的。許多人對土地往往有著親密的連結或是依附,這是無法用地價的提高來予以取代的。由許多反對區段徵收者的身上,往往會獲得彼等愛家護土的強烈印象,他們需要的是把土地保留下來,因為土地是他們生命的一部分,是他們安身立命的家。政府強迫他們加入區段徵收合作開發事業,逼迫他們只能接受土地的交換價值,這是個致命的錯誤。

現行區段徵收引發社會龐大爭議,也造成土地正義的淪喪,藉由大埔案的宣判,提醒我們應該立即改正偏頗的土地徵收制度,讓人權及公義得以彰顯。立即廢除區段徵收制度,應為首要之務

發表於《蘋果日報》,2014/1/06。

2014年1月6日 星期一

立即廢除區段徵收!

各位朋友,非常感謝蘋果日報,我今天在蘋果日報發表「立即廢除區段徵收」一文,敬請參考並不吝惠予指正。由於版面所限,文章稍有刪減,今將全文公開如下:

我國土地徵收向來浮濫,除了為人詬病的一般徵收外,就是我國獨創的區段徵收制度。何謂區段徵收? 1986年《平均地權條例》修訂時,將其定義為:「本質雖仍為政府以公權力強制取得土地之徵收性質,但事實上,已演變為另一種形式之強制性合作開發事業。」從此,政府將區段徵收視為是與民間合作的土地開發,以此來規避土地徵收必備要件之拘束,區段徵收遂演變成為公部門取得公共設施用地、挹注財政及土地炒作的最佳利器。

政府財政愈是困窘,區段徵收愈是大受青睞,因為它除了可幫政府快速無償取得公共設施用地之外,並可獲得大面積的可建築用地(俗稱配餘地),經由配餘地的讓售或標售,可用來挹注政府財政之所需。因此,1990年行政院特別核定「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時,一律採區段徵收方式開發。」後來又有十多種法規於制訂或修訂時,相繼納入區段徵收,這使得被徵收的土地倍增。

政府雖將區段徵收定位為合作開發,但事實上,土地所有權人是被強迫參加,完全沒有拒絕的權利。政府認為透過都市計畫手段,土地開發完成後,原本的農地變更為建地,當地也開闢了公共設施,地價自然上漲,由此認定原土地所有權人是得利者,基於「土地使用變更回饋理論」,原土地所有權人因此必須有所貢獻,其主要的做法就是「捐地」。許多經驗顯示,原土地所有權人大概必須捐獻高達70%左右的土地給予政府。


這套精心設計的制度看似合理,其實卻隱藏了許多嚴重問題:

第一、區段徵收雖與一般徵收有異,但本質上仍屬於土地徵收之一種,是對人民財產權、生存權及工作權的剝奪,必須符合憲法及相關大法官解釋文規定。即區段徵收仍然必須嚴格遵守土地徵收所必備的嚴謹要件,如增進公共利益、必要性、比例性、最後手段、及完全補償等。遺憾的,若以這些要件來檢視目前許多區段徵收案,皆是不吻合的。也就是說,被迫捐獻多少土地是一回事,但是,是否符合徵收要件才更是核心關鍵!

第二、倘政府仍刻意要將區段徵收定位為合作開發,那麼雙方應該是公平的,政府必須獲得原土地所有權人同意;或者,這樣的合作開發須由原土地所有權人發動,由他們提出開發及回饋計畫,政府僅擁有核可權,而絕不是越俎代庖,逼迫他們一定要開發。例如,目前針對老舊工業區的變更使用(如遠東及裕隆集團),政府特別訂定審議規範,由民間主動提出,雙方由此簽訂開發協議,由業主提供捐獻,並非是由政府強迫變更。那為何在農業區就會有如此大的差異?這明顯是歧視農民及欺負社會弱勢。

第三、土地是用來生活的,不是用來買賣炒作的。許多人對土地往往有著親密的連結或是依附,這是無法用地價的提高來予以取代的。由許多反對區段徵收者的身上,往往會獲得彼等愛家護土的強烈印象,他們需要的是把土地保留下來,因為土地是他們生命的一部分,是他們安身立命的家。政府強迫他們加入區段徵收合作開發事業,逼迫他們只能接受土地的交換價值,這是個致命的錯誤。

現行區段徵收引發社會龐大爭議,也造成土地正義的淪喪,藉由大埔案的宣判,提醒我們應該立即改正偏頗的土地徵收制度,讓人權及公義得以彰顯。立即廢除區段徵收制度,應為首要之務!